[学习思考] 美国学习考察随想

厦门建设与管理局  林树枝
        经中共福建省委组织部选派，2003年1月—8月我到美国进修。在美国学习期间，有机会考察了几个不同类型的美国城市，了解了当地城市政府的运作，以及近距离观察美国的社会和市民生活。现将学习和考察的一些感想和体会整理出来，供从事城市建设和管理的同行们借鉴。
      一、快速公共交通
      由于交通拥堵以及负荷太重，常规公共交通的车速越来越慢，远远不能满足市民出行的需要，像纽约、洛杉矶等大城市，解决的途径是大力发展轨道交通。但轨道交通建设投入大、建设周期长，对于中小城市来说，难于承受这样的经济重负。因此提升地面常规公交的客运能力与服务质量，便成为美国一些城市的首选。洛杉矶、匹兹堡等城市已建成了低成本、高效率的快速公共汽车系统。快速公交的主要特点是：专用道路，封闭式站台（类似于轨道交通的车站），车外检票，低底板、低排放的大容量车辆并辅助于交叉路口信号优先，智能化运营管理等。这种快速公共汽车系统具有轨道交通的运营特点，可大大提高客运能力。快速公交系统只需在现有道路上稍加改造即可，投资很省，但其运载能力可接近轻轨的水平。
        洛杉矶市已停止了其规模庞大的轨道交通建设，而将资金集中用于建设城市快速公交网络。主要建设内容包括：1、在城市主干道上预留只供公交汽车使用的车道；2、在交叉路口给公交车辆提供绿灯时间延迟，或在信号交叉口当探测到有公交车到达时就激发绿灯；3、设计了一种预付的智能卡，提供自动的费用支付，以减少乘客上下车所占用的时间；4、购置大容量、低底板的公交车辆，加高站台，使乘客上下车更快更容易。像洛杉矶这样经济实力强大的城市，现在也摒弃轨道交通，转而建设城市快速公交，这一点对我们有很大的启迪，我国有些城市经济实力并不是很强，人口规模也不算大，若过分贪大求洋，一会儿要上轻轨，一会儿要上地铁，就有可能陷入经济泥潭。只有像纽约、东京、伦敦、香港这样的城市，地铁线路长，且成网状，市民乘地铁可抵达城市的几乎各个角落，地铁运营才会赢利，否则政府要补贴大量的钱。在经济总量和人口规模还不是很大时，过早地建设地铁，会拖垮地方政府的经济，在这一方面，美国不少城市已有沉重的教训。
      为满足日益增长的交通需求，从根本上缓解交通紧张状况，厦门也有必要研究城市的快速公共交通。我市的部分路段，如：从轮渡经湖滨南路、富山展览城至会展中心，从轮渡经厦禾路、火车站、SM商业城至石鼓山立交桥，这些路段客流量特别大，在其上建设快速公共交通，对改善城市的交通状况会起到重要作用。
      二、规划管理
      除总体规划外，美国各城市均有区划（zoning），总体规划不是法规，但区划是法规。区划是根据总体规划的要求，对指定区域的用地性质和开发强度进行划分，例如住宅、工业、商业等。这样，相同类型的建筑可适度集中，工业区形成规模，商业区形成气候，住宅区可确保宁静和安宁。各指定区域还可进一步细分，例如住宅区还可细分为别墅区与公寓区。建筑风格、建筑与环境的关系还要遵循与之配套的城市设计导则。美国行政体制为联邦、州、（市）三级，规划的实施在市（县）一级。城市规划管理部门负责审批规划，执行区划的相关要求和标准，是政府的分支机构，一般称为社区发展局或区划局，开发商的规划申请，首先报送规划部门，不符合区划要求的，退回重新设计，符合区划要求的，由规划部门上报城市规划委员会审查，只有经规划委员会审查通过的，项目才能付诸实施。规划委员会由市长代表、企事业单位代表，社区代表约9人经选举后产生。任期两年，可连任一届。规划委员会每月定期召开若干次会议，审议规划部门提交的各类规划申请，公民可旁听会议，但只有规划委员会成员有表决权。美国规划审批的特点，一是以法规（区划法）为依据；二是经集体（规划委员会）研究确定；三是程序公开（公民可旁听）。其优点是可避免规划的暗箱操作或过大的随意裁量权。
      不仅是规划管理设有专门的委员会，其它重要的职能部门也同样设置一个行使决策权的专门委员会。委员会一般由市长代表、相关领域的专家，企事业单位代表和社区居民代表组成。其工作内容是在职能部门工作的基础上，通过讨论表决进行决策。此外，政府在做出重大项目决策时，还会召开市民听证会，广泛听取市民的意见。通过这些决策程序，可防止决策出现重大失误。
      区划作为一种法规，执行非常严格，违反区划的相关规定就是违章，要么停建，要么拆除，甚至还要罚款。为了让市民更好地了解区划的内容，避免因为对区划的误解而造成违章，一般辖区内的每一个地块的规划图和详细说明文本都放在电脑上供公众查询，包括用地性质、建筑层数、容积率、建筑物退四周道路的尺寸、停车要求、绿地率、绿化要求等均可在电脑上查到。不但用地申请人知道地块的详细规划要求，相邻地块乃至整个社区的居民均可通过电脑查询知道该地块的相关信息，这样，这个地块的任何建设还会受到社会公众的监督。
      三、建设审批
      美国城市之间也存在竞争，政府把主要精力都用在改善投资环境上，因为大家知道，城市的竞争归根到底是投资环境的竞争，而投资环境的优劣主要看有没有超前的规划，有没有健全的法律法规，有没有高素质的公务人员。地方政府并不直接干预经济活动，而是把主要精力用于抓环境建设，通过抓环境建设，来促进经济的发展。项目审批不存在审批时限或审批提速等问题，审批在网上进行，程序公开透明。够条件的，马上办理，不够条件的要说明理由，并在网上告知。审批错误的，当事人可以上诉。需要提请听证或公示的，则要事先在网上公告。
      厦门市建设管理服务中心将建设项目的审批时限从300多天压缩到45天，这是行政审批制度改革的一项重大成果，对改善厦门市的投资环境起到极其重要的作用。根据办事指南，项目审批划分成四个审核阶段，每个阶段又包含若干个审核事项。不同阶段或不同的审核事项，只要能并行审批的，就以并联审批的方式进行。当事人要按阶段或按项逐个办理，办理下一道审核事项时，要提供前面已批准过的审核事项的所有材料。实质上，参照美国的做法，如果推行网上审批，这一审批流程还可进一步改进，经办人员在办理时，可从网上知道前几道审核事项的办理情况，够条件的，马上办理，这样可使审批时限再压缩。此外，还可避免当事人为办手续来回奔波，也不必再重复提供已批准过的审批事项的各种材料。
      美国地方政府都建设了自己的网站，许多审批和服务都在网上进行，电子政务网络非常发达。政务网站为企业、市民提供了大量的政策信息，凡是市民关心的政府事务，均可在网上查询到。发达的电子政务网络还促进了政府内部办公的电子化，机关内部的办公事务都是通过电子邮件上传下达，这样也就没有必要再印刷纸质的政府文件，会议通告等。工程报建、政府采购、招标投标、许可证办理、管理费用缴交等都可在网上直接办理，政府的办事效率也因此而得到明显提高。
      四、违章建筑的整治
      美国城市建设法令、区划图、城市设计导则等内容均通过政府网站向社会公布，每位市民对其所在的社区，哪些允许建设，哪些限制建设，哪些不能建设了如指掌。一旦有人违法建设或违章搭建，市民就会举报，警察会在几分钟内抵达现场制止。市民普遍认为，违法建设或违章搭建会影响社区的环境，而社区环境下降或恶化，将造成社区房地产价值的下降，美国住宅是私有财产，房地产价值下降，就意味着私有住房财产的贬值，这会直接影响到市民的切身利益。因此，市民特别关注社区的建设，特别关注社区的环境。正因为是这样，在居住社区内也就很难产生违法建设或违章搭建的土壤。破坏社区环境的任何行为，就犹如“过街老鼠，人人喊打”。可以说美国制止违法建设的做法是发动群众，依靠群众。而国内的做法则是靠执法人员四处巡查，“猫抓耗子”，费尽了千辛万苦，到头来是制而不止，违章建筑越建越多。因此，应借鉴美国的做法，建立起一种治标治本的机制，要使社区居民真正成为政府制止违法建设的依靠对象，使制止违法建设成为市民的一种自觉行为。只有这样，违法建设这一颗城市毒瘤，才有可能被铲除。
      美国对乱占乱建，处罚是非常严厉的，政府对辖区内的建筑做出了一套十分严格和十分详细的规定。一栋建筑物若违反其中的某一条规定，就有被拆除的危险。建筑物还规定不能有凸出物影响立面景观，不能违规设立电视天线，不能私设广告牌，草坪不能种植有毒草种等。违章建筑一经举报，会被责令限期拆除，若没有按期拆除，政府会提请法院判决，并委托一家建筑公司强制执行，房主也会受到重罚，在纽约州，还要监禁60天。
      五、城市管理
      美国政府公务人员占人口的比重很低，而且其中很大的比例是警察，地方政府财政支出中的很大一部分是用于供养警察。警察拿的是纳税人的钱，也就有责任和义务为社会提供优质和高效服务，除了维护治安、维持社会公共秩序外，警察所管的内容几乎是无所不包。有事就找警察已成为一种习惯。例如：某幢住宅，房主不能尽责，房前屋后杂草丛生，附近的居民就会报警。警察会责成房主在一天之内割草，否则会派人代劳，并处房主相应的罚款。某个家庭音响声音太大，噪音扰民，邻居也会报警。居民一般不知道是谁报的警，出面处理的是警察，举报人又不会在场。这样做的好处是可化解矛盾，避免邻里纠纷，能最大限度地维持社区的和谐。属于影响公共利益或公共安全的，美国人认为这些应交由警察来管。
      供养一支庞大的警察队伍，对改善城市的软环境有极大的帮助。提升城市竞争力，吸引境外资本，拉动投资增长，关键是要改善城市的软、硬环境。哪里抢劫凶杀案件少，坑蒙拐骗案件少，信用体系健全，哪里对投资的吸引力就大。美国许多金银珠宝店汇集的地方，都是公认的社会治安、社会信誉较好的地区。对于一个旅游城市，拥有一个良好的软环境，对吸引游客也至关重要。假如一座城市经常给游客带来的不是愉悦，而是噩梦，哪么这座城市离衰败也就不远了。美国人把地方财政的大部分钱用于供养警察，用于供养城市应急救灾队伍，用于改善城市的软环境，把钱花在刀刃上，这不失为一种明智之举。美国地方政府的财政支出一般为基础教育支出占40%，社会保障（福利、养老等）支出占15%，警察（消防）支出占15%，城市设施建设与维护占10%，债务服务占10%，政府行政支出（含人员工资）占10%，由此可见用于警察的支出占相当大的比重，超过了政府的日常行政支出。
      六、中小学布局
      美国依靠地方政府兴办基础教育，而职业教育、高等教育则鼓励民间出资。中小学基本上都是公立的，公立学校的数量要达到能够确保辖区内适学儿童和青少年都有学上。个别民办中小学属贵族学校，数量很少
      为降低运营成本，公立中小学的后勤服务全部社会化。每个城市都设有专门的汽车接送中小学生，很好地解决了中小学生上学、出行、交通安全等问题。由于有机动车接送，中小学校可以设在距离较远的地方，布点减少，服务范围扩大，能做到规模化、集约化。
      国内在进行中小学校布局规划时，往往走入一个误区，小学的服务半径为500米，中学的服务半径不超过1000米，这是基于中小学生步行到学校而设定的，直接的后果是中小学布点太多、规模太小，教育资源极大浪费。现在城市的建设与发达国家越来越相近，人行道被挤占，非机动车道被取消，中小学生步行或骑车到学校已越来越不现实。今后中小学生会更多地依赖机动车（公共交通），因此，中小学校的服务半径也应做相应的调整。否则，中小学校要做大、做强，就成为一句空话。
      中小学校不调整布局，不实现规模办学，教育质量就不可能提高。厦门应加强对中小学校空间布局的研究，尽快修改完善中小学校的布局规划。要结合城市的发展规划，对居住人口的变迁、适学儿童的年龄分布等进行科学的预测。中小学校的布点关键是要掌握好学校办学的规模，要杜绝兴办规模过小的学校。市区完全中学其规模一般不宜小于42班，初级中学不宜低于24班，小学不宜低于24班。凡达不到标准的，宜考虑撤并。农村中小学的规模可比市区小，但也应结合兴办寄宿学校，适当进行撤并，把规模做大。