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[资料推荐] 什么是保障?

什么是保障?

什么是保障?
(作者:任志强  北京市政协委员  华远集团总裁)
    建立城市住房保障体系是联合国多项公约中都提及的政府责任,虽然名词各有不同,但核心是给予最困难的低收入人群必要的住房保障,使他们有保持生存的环境与权力。    多数定义的名词会用“适足居住权”来表示。居住权是人权保障中的一部分,这包括着两个含义:一是,迁徙的权利,即一个国家的公民应该可以在这个国家中的任何一地居住,有迁徙的自由。早期的中国宪法中有这项明确的公民权利,但自实行城市与农村户籍制度管理之后,宪法的修改中取消了这项权利。随着人民公社制度的产生,土地制度也发生了重大的调整,宪法中也将土地划分为了农村土地和城镇土地两类,于是户籍与土地制度的变更让迁徙权消失了。二是,居住生存的权利,即政府应保障或提供公民不能睡在露天或大街上的条件,包括各国在实行的廉租房等制度,这里将保障的概念严格的与社会福利的概念分开,本质含义是救助,即社会的一张安全网,是政府对社会成员中“无力参与市场竞争以及竞争中的失败者”,包括身体残疾、疾病等原因,以及失去劳动就业能力等原因造成的无力竞争人群进行的居所救助。而绝不是多数人普遍化分享的全民福利。    改革开放之前,中国实行的是住房全民福利的政策,但“先生产、后生活”的“革命”概念让住房与生活从属于工作,连简单的维持劳动力再生产的条件都无法满足。加上三年困难时期和十年的文化大革命让全国城市人均居住面积在1978年只剩下3.5平方米,远远低于1949年的城市居住水平,真可谓是进入了水深火热的灾难之中。    改革开放的前十几年邓小平先生发起了住房商品化建设的运动,但局限于福利实物分配的方式未改变,仍然让绝大多数家庭无权享受这种全民福利。最终长达十多年的房改以取消这种全民普遍福利而告终。住房福利实物分配的五十年间虽然建设与分配了大量的住房,让超过半数以上的城市居民有了安栖之所,但并没有能最终解决住房问题,也未能改善与提高居民的生活条件。目前全国超过150亿的存量住宅中,约半数是实物分配的福利住房、约11%的公房租赁、商品房占总存量的25%左右,但是商品化与市场化的住房制度改革才让绝大多数家庭的住房得到了改善,并在梯次消费的更新换代中让更多的城市化增量也同时解决了住房问题。尽管现有存量住房中面积中位数仅为68平方米,小于90平方米的住房占到了总量的80%以上,但已渡过了房荒的生存阶段,进入了改善的阶段。    不可否认,福利分房曾解决了相当数量的民众的住房这一现实问题,但也不可否认福利分房制度与市场化相比是一种落后的制度,更不可否认的是市场化的改革让民众有了住房改善与提高的希望。必须坚持市场化社会才能进步。    该不该建立住房保障制度不是一个要讨论的问题,而建立什么样的保障制度则是一个必须搞清楚的问题。尤其重要的是不能将安全网变成弹簧床。    居住权利不是财产权利,保障性支付虽然也是再分配中的一种支付,但并非财产权利的转移,尤其不是生活质量的公平化。    1998年之前的住房福利就仅解决的是住房居住权利,而不涉及财产权利,既然不是自己的财产自然无人去填砖增瓦、做大的改动与装修,最多是为了生活方便与美化而“小打小闹”。因为工作调动与再次分配时要无条件的移动,房子并不属于个人所有。1998年之后的房改才让住房有了财产权利的属性,变成了个人的专有品且具有了商业的价值。    也正是住房的市场化改革更加明确了居住权利与财产权利的差别,也更明确了保障居住权利与分配财产权利的差别。商品化、市场化让传统的福利住房制度不但从分配上发生了巨大的改变,也从观念和住房属性上发生了重大的改变。传统的实物分配,分配的仅仅是居住权利,而绝不是财产权利。    从中国的法律沿革也同样可以看出这种变化。土地从国有无偿的使用变成了依法转让、出让的有偿使用。1995年的《房地产管理法》则更加明确了有偿出让的土地上才能建设商品房,开发企业只能在有偿出让的土地上建设与经营商品房。市场化只限于有偿出让土地的商品经营活动。    相对应的划拨土地的住房保障则依法限定为保障居住权利而非财产权利的廉租房,或政府主导的贴息贴租类的房屋,而绝不是拥有财产权力的分配,哪怕是部分拥有法定财产权利的再分配。居住权利的保障与财产权利的再分配完全是两个不同意义的经济与社会概念。    我国现行的保障性住房制度的混乱正在于将居住权利的保障与财产权利的分配严重的混淆在了一起,并且是保障居住权利的廉租房严重的滞后与缺失,财产权利分配的经济适用住房与两限房热情高涨。    为什么政府会热衷于经济适用住房与两限房的鼓吹与建设,正在于这是一种财产权利的分配。政府可以用此类住房指定给特定的人群而形成了一种合理将国民财富向特定人群个人进行财富的转移。如许多地方已经曝光的经济适用住房专门向公务员销售、专门向特定机关机构销售等。    为什么经济适用住房会有面积的扩大化和消费群体的扩大化,以至于出现了经济适用住房小区停放了大量私家小汽车甚至是奔驰、宝马等高档私家车的现象,引发了社会上强烈的不满。腐败从来都与权力进行的财富分配紧密相关。    为什么经济适用住房会在财富效应下降时在许多地区,如广州出现叫好不叫座的现象,甚至无人购买的现象;为什么媒体与社会会认为过渡的保障性住房建设会严重的打击商品化市场,正在于这种财富分配的不公平造成的影响。……    世界各国都有廉租类住房、贴息贴租类住房、也有“居者有其屋”之类的相关住房,但其制度的基础在于土地的私有化。正是因为这种制度的差别,土地在分配的过程中,其土地的出让价值就变成了财富的价值。土地的升值是在私人无支付、无成本的条件下变成了私有财富的,砖头补贴就变成了财富的不公平分配,保障的名义之下不再是以居住权利的保障为基础,而变成了向部分社会成员输送国民财富的通道。    大多数自称为买不起商品房的夹心层并不甘心于政府单纯给以居住权利的保障政策,而更热衷于要拥有住房的财产权利,正在于目前的保障制度给了他们这样的预期,给了他们财富转移的机会,给了他们超出居住权利的欲望满足,也让保障跑出了本应遵循的轨道。    界定收入标准与住房困难本来就应有立法,但中国的区域发展差别巨大,就让中国不可能实行由中央统一制定标准的政策。但保障性住房的投资补贴又在中央的手中,于是政策的制定又回到了权力的起点,让政策与区域发展之间产生了矛盾。    建设部的发言中将低收入群体住房困难的标准定为二条:一是,人均住房面积的10平方米以下;二是,功能不完善,这个标准对中国政府而言是个巨大而难以完成的负担。    全国目前的住房成套率约为75%,也就是说功能不完善的住房总量约为40亿平方米。城中村约居住了城市30%以上的人口。且不说非成套率的不完善,仅没有自来水、燃气、独立卫生间或独立厨房的功能不完善的住房就高达30亿平方米以上。全国各地廉租房的人均标准低于10平方米的城市还有很多,北京就仅为人均7.5平方米以下的才有资格分配廉租房,这个标准大大扩大了住房应保障的人群和范围,恐怕再加上几个1000万套也难以解决。    但三十年的改革历程证明,并非政府的标准与慈善之心解决了民众的住房问题,而是市场化在解决民众的住房改善与提高。如果重回到完全依赖于政府出资解决住房问题的老路上去,那么政府不但要重新背上福利分房的沉重包袱,并且回到数十年也等不上分配的困境。    难怪最近的媒体中大量出现了号称“第二次房改”的呼声,要再造一个由政府看得见的手公开介入的第二市场,用二次分配去实现住房公平的说法。希望政府去搬掉住房问题的大山,重新退回到住房实物分配的时代。    2005年人口普查的资料显示,全国真正需要政府保障的低收入群体里,住房困难的家庭不超过500万户,每年近万亿的土地收益约可投入1000亿元的资金,大多数发达城市都有能力解决廉租房的困难。北京的此项经费就绰绰有余,只在于各级政府是否愿意大量建设并解决这一保障问题。    显然现状是保障居住权利的保障性建设滞后,而分配财产性权力的保障在加速,热衷于分配财富的利益驱动占了上风。    关键还在于对什么是保障的认识上有着巨大的分歧,真正的保障也许40—50平方米就行了,但财产权利的分配则会将面积扩大到也有超出全国中位数的水平,让保障变成了弹簧床,成了一种舒适的享受。    别忘了中国还有4000多万人均收入1100元以下的贫困人群,扩大化的城市住房保障会拉大这种城乡之间的二次分配差距,那么为什么不投入更多的资金优先对这4000多万贫困人群进行保障呢?住得差总比吃不饱又住得差好得多吧。正确的运用国家财力对低收入群体进行保障是必要的。保障最基本的居住权利也是必要的,但绝不能让政策的导向将居住权利的保障变成了财产权利的分配,以导致更大的不公平。    政府的住房保障体系建立绝不能替代市场化,也不应对市场产生挤出效应,更不应变成收入分配调节的工具、变成贫富差别的平衡手段而改变了政府的责任和社会的和谐。

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